Интервью, публикации

В.Луков. Россия в группе восьми: оглядываясь на пройденный путь на старте председательства

Статья Посла России В.Б.Лукова "Россия в группе восьми: оглядываясь на пройденный путь на старте председательства",
опубликованная в журнале “Международная жизнь” № 1-2, 2006 год

23-03-2006

Участие "России в восьмерке" - уникальное направление деятельности как руководства нашей страны, так и российской дипломатии. Диалог российских лидеров с западными партнерами затрагивает не только традиционную международно-политическую и финансово-экономическую проблематику. Это широкий, открытый обмен мнениями о ключевых направлениях развития самих государств - членов "клуба", взаимное информирование о социально-экономических программах их правительств, в ряде случаев - координация практических действий по вопросам международной политики, экономики, финансов, социального развития.
К оценке российского членства в "Группе восьми" часто подходят со скепсисом и у нас дома, и за рубежом. Так, американский политолог, в период правления Б.Клинтона - директор управления планирования Госдепартамента США - С.Сестанович утверждает, что, хотя России и был в свое время предоставлен статус, близкий к полноценному членству, роль России в этом "клубе" и по сей день скорее символическая1.

Вряд ли такие нарочито скептические высказывания могут отразить реальные итоги участия России в "клубе", особенно если подобные заявления делают представители администрации демократов, не скупившейся в свое время на позитивные оценки американо-российского сотрудничества в "восьмерке".

В то же время было бы наивно не учитывать того, что становление "восьмерки" проходило во многом в неблагоприятных для российской стороны условиях. Кризис в экономике и финансах, тяжелые социальные издержки реформ, непростое становление демократической государственности, острый дефицит ресурсов для проведения эффективной внешней политики - вот на каком фоне разворачивался наш диалог с "семеркой" в первой половине 1990-х годов.

Российское руководство и дипломатия в этот период решали двуединую задачу: использовать сотрудничество с "Группой семи", а затем и членство в "восьмерке" для создания благоприятных кредитно-финансовых и торгово-экономических условий для реформ в стране и в то же время - сохранить самостоятельное "лицо" России в "клубе" ведущих индустриальных держав мира. Ценой весьма напряженных усилий российской стороне в целом удалось реализовать эту задачу, хотя, конечно, невыгодные стартовые условия для диалога с "семеркой" объективно ограничивали на протяжении 1990-х годов возможности России в "клубе". Ситуация стала меняться в новом десятилетии благодаря позитивным внутренним переменам в России - экономическому подъему, пресечению угроз территориальной целостности, укреплению основ государственности.

Суммарно итоги участия России в "восьмерке" к 2006 году можно определить следующим образом.

Международно-политическая сфера. Членство в "Группе восьми" имело серьезное позитивное значение для укрепления международно-политических позиций России. Уже самим фактом своего участия в "восьмерке" российская сторона усилила начала многополярности в "клубе" и таким образом - в целом в международной системе.

В конкретном плане это проявляется прежде всего в участии российских руководителей в обсуждении ключевых международных проблем и региональных ситуаций на саммитах, причем в ряде случаев такие обсуждения завершаются решениями о согласованных действиях. В качестве примера можно привести План действий в области нераспространения ОМУ и документ "Партнерство во имя прогресса и общего будущего с регионом Большого Ближнего Востока и Северной Африки", принятые саммитом на Си-Айленде в июне 2004 года, решение о создании Группы контртеррористических действий, принятое на саммите в Эвиане в июне 2003 года. Кроме того, членство России в "клубе" означает приращение возможностей влияния на международные события через такие механизмы, как ежегодные встречи мининдел "клуба" накануне сессий ГА ООН, совещания политдиректоров и экспертов.

Активная позиция России в "восьмерке" в поддержку международной законности, укрепления центральной роли ООН в вопросах мира и безопасности позволила ограничить стремление некоторых западных членов "клуба" к односторонним, в обход СБ ООН, санкционным и силовым средствам воздействия на целый ряд государств. В основном благодаря российской дипломатии удалось не допустить фиксации в документах "восьмерки" неких списков государств-изгоев, на чем в свое время активно настаивала администрация Б.Клинтона. Экстремистские формулировки в их адрес, сочетаемые с угрозами силовых акций, были смягчены, введены в русло международного права и решений Совета Безопасности. В этом контексте характерно совместное выступление на Лионском саммите 1996 года России и Франции против экстерриториального характера действия американских законов, принятых для экономического бойкота Кубы, Ирана и Ливии.

Речь, однако, не идет о создании в "восьмерке" неких конкурирующих "полюсов" постоянного состава; логика растущей взаимозависимости участников международной системы делает это невозможным. В действительности в "клубе" по большинству вопросов взаимодействуют коалиции, создаваемые на основе близости подходов различных стран к отдельным проблемам. В этих условиях и российская сторона ведет линию на продвижение своих национальных интересов на прагматической, деидеологизированной основе, сближаясь по конкретным вопросам с партнерами, разделяющими наши подходы.

Так, с США у российской стороны сложилось, пожалуй, наиболее интенсивное и разностороннее сотрудничество в сфере борьбы с терроризмом и предотвращения распространения ОМУ. С Францией и ФРГ у России в "восьмерке" традиционно весьма близкие позиции по большинству региональных конфликтов и по методам их урегулирования. С Италией и Канадой российская дипломатия в "восьмерке" ведет активный диалог по ряду социально-гуманитарных проблем.

Отнюдь не символический характер участия России в "Группе восьми" был наглядно подтвержден в период косовского кризиса. Механизм "восьмерки" - встреча министров иностранных дел - был использован в июне 1999 года для срочной выработки проекта компромиссного решения Совета Безопасности ООН, которое было затем оформлено в виде резолюции СБ 1244. И по сей день эта резолюция является общепризнанной базой для мирного урегулирования конфликта в Косове.

Членство в "восьмерке" серьезно расширило возможности российской дипломатии, обогатило ее новым опытом и инструментарием. Так, в практику вошли телеконференции - многосторонние селекторные совещания экспертов и старших должностных лиц "восьмерки" для разработки новых инициатив или согласования документов; коллективные демарши послов стран "восьмерки" в третьих государствах, нацеленные на их более активное участие в действиях международного сообщества в борьбе с терроризмом (в первую очередь на их присоединение к антитеррористическим конференциям ООН).

Стимулом для все более глубокой проработки позиций, развития дипломатической тактики, стала сама необходимость постоянно раздвигать рамки российского участия в диалоге с "семеркой" (1992-1993 гг.), в формирующейся политической "восьмерке" (1994-1996) и, наконец, собственно в "Группе восьми" (с 1997 г.). С этой задачей отечественная дипломатия успешно справилась. Неслучайно итальянские исследователи В.Астральди и Р.Шерифис отмечают, что лидером в процессе формирования "клуба" неизменно выступала российская сторона2.

Участие в "Группе восьми" помогло укрепить авторитет российской дипломатии в глазах партнеров из третьих стран. Россия в целом ряде случаев выступает в "клубе" в качестве "моста" между Западом и странами СНГ, "третьего мира". При подготовке саммитов и в ходе работы механизмов "восьмерки" российская дипломатия стремится детально учитывать законные интересы дружественных России государств.

Спецификой взаимодействия российской дипломатии с партнерами по "восьмерке" долгое время являлась работа по схеме "7+1". Западные представители медленно и неохотно расставались с привычной для них практикой предварительного согласования ключевых политических вопросов между собой с последующим предъявлением общих позиций, предложений России. Это существенно затрудняло свободу действий нашей дипломатии, часто ставило ее в цейтнот при проработке западных предложений. Размыть эту невыгодную для нас переговорную схему удалось (надо признать, до сих пор не полностью) через активное развитие двустороннего диалога с партнерами по "восьмерке", формированиу "коалиций" по конкретным вопросам повестки дня саммитов.

В то же время следует понимать, что расширение потенциальных возможностей влияния далеко не во всех случаях в рассматриваемый период трансформировалось в прямой рост самого влияния России на ход международных дел. Причина тому - весьма ограниченная до недавних пор ресурсная база внешней политики страны. Характерные примеры такого "недобора", как представляется, - сравнительно небольшое участие российской стороны в регулярных дискуссиях "восьмерки" по содействию решению социально-экономических проблем Африки (за вычетом вопроса о сокращении долгов африканцев) и о деятельности Глобального фонда по борьбе с ВИЧ/СПИДом, туберкулезом и малярией.

Экономическая сфера. Диалог с "семеркой" и участие в "восьмерке" в наибольшей мере, пожалуй, помогли России на начальном этапе реформ.

Прежде всего, консолидированная позиция "семерки" по проблеме финансовой помощи России в этот период ощутимо сказалась на решениях руководства МВФ, МБРР и ЕБРР о предоставлении России кредитов в 1992-1994 годах. Общий настрой "семерки" на партнерство с Россией влиял и на двусторонние переговоры по кредитным вопросам. В то же время следует отметить, что условия кредитной помощи, предлагавшейся России "семеркой", далеко не всегда отвечали национальным интересам страны. Яркий пример - набор условий, приложенный к "пакету" помощи в 1993 году. Принятие этих условий, с одной стороны, резко увеличило бы долговое бремя России, а с другой - теснее привязало бы нашу экономику к экономике узкого круга стран-доноров. "Необязательность" западных партнеров и невыгодные в ряде случаев условия предоставления помощи привели к тому, что реальные масштабы полученных Россией кредитов значительно меньше сумм, фигурировавших в указанный период в решениях "семерки".

С 1995 года вопрос о получении новых кредитов стоял уже по-другому. Сама российская сторона ограничила финансовую заявку (наметилась финансовая стабилизация, с 1997 года стали появляться признаки экономического подъема). В то же время со стороны Запада все заметнее были как "донорская усталость", так и политизация вопроса о кредитной помощи России. Эти настроения проявились вскоре после Бирмингемского саммита, когда в России начался острый валютно-финансовый кризис. "Семерка" к этому времени уже серьезно ангажировалась на помощь ряду стран "третьего мира" (Южной Корее, Малайзии, Индонезии, Филиппинам, а до этого - Мексике). К этой операции были подключены МВФ и МБРР. Содействие России в этой ситуации оказалось для Запада задачей второго, если не третьего плана.

Экономический подъем и укрепление валютно-финансового положения страны в последние годы сделали вопрос о получении новых крупных внешних заимствований неактуальным.

"Семерка" оказала определенную помощь российской стороне в реструктуризации долгов бывшего СССР.

В 1993-1995 годах российской стороне при содействии "Группы семи" удалось заключить три соглашения с Парижским клубом о реструктуризации текущих платежей по обслуживанию долга. Однако общий объем задолженности неуклонно рос из-за капитализации процентов и комиссионных за саму реструктуризацию.

29 апреля 1996 года был подписан многосторонний Меморандум об основных финансовых и юридических принципах долгосрочной реструктуризации задолженности бывшего СССР, что позволило объединить платежи текущего и будущих периодов в одну консолидированную сумму (около 38 млрд. долл.) и распределить ее возврат на основе согласованного графика на период 2002-2020 годов.

1 августа 1999 года было подписано соглашение с Парижским клубом о реструктуризации выплат в счет обслуживания советской задолженности, приходящихся на 1999-2000 годы (около 8,1 млрд. долл.). При этом льготный период был продлен до 2020 года.

Наконец, 1 февраля 2000 года подписано соглашение с членами Лондонского клуба о реструктуризации российской коммерческой задолженности, составляющей 32,3 млрд. долларов. Стороны договорились о списании 36,5% основной суммы долга и 33% облигаций Внешэкономбанка. Оставшаяся сумма превращена в еврооблигации под гарантии российского правительства, причем их погашение отсрочено на 30 лет.

В последние годы значение проблемы выплаты внешней задолженности в диалоге России с партнерами по "восьмерке" серьезно эволюционировало. Рост экономики и укрепление бюджета страны в сочетании с четкой выплатой внешней задолженности в 1999-2005 годах привели к значительному общему сокращению размеров внешнего долга по отношению к ВВП и валютным резервам России. Отношение внешней задолженности России к ВВП страны сократилось с начала 2001 года по сентябрь 2005 года с более чем 50 до 30%. Более того, в 2003 году наша страна выступила инициатором опережающих выплат долга иностранным кредиторам, что было весьма позитивно воспринято руководством МВФ и ряда стран "восьмерки", испытывающих серьезные бюджетные трудности (в особенности ФРГ).

Сделав ряд шагов навстречу России в вопросах реструктуризации долга, в том числе по линии Парижского клуба, члены "семерки" во многом искусственно затормозили принятие нашей страны в сам клуб в качестве кредитора. Это сказалось на масштабах российского участия в выработке решений о списании или реструктуризации долгов ряда развивающихся стран, в отношении которых бывший Союз выступал кредитором.

Участие в "восьмерке" лишь в незначительной степени ускорило решение вопроса о вступлении России в ВТО и ОЭСР и о признании Западом рыночного характера экономики России. Серия неоднократных политических обещаний "семерки" по данным вопросам была выполнена к началу 2006 года лишь в части признания рыночного статуса российской экономики. Причины медленного прогресса в решении проблемы принятия России в ВТО и ОЭСР кроются прежде всего в политизации подхода ряда наших западных партнеров, в их неоправданно завышенных требованиях к российской стороне на переговорах о вступлении в указанные организации. Члены "семерки", призывая российское руководство ускорить переговоры с ВТО, одновременно долгое время упорно отказывались учесть специфику экономики России и ее внешнеэкономических связей при согласовании условий принятия страны в эту организацию. Официальные переговоры о принятии России в ОЭСР вообще еще не начались.

С российской стороны, напротив, наблюдалась экономизация подхода к вопросу о вступлении в ВТО. Если в середине 1990-х годов в позиции российского руководства преобладали политические соображения, то, столкнувшись с жестким подходом западных партнеров, российское руководство в конце 1997 года приняло решение не форсировать эти переговоры. Стало очевидно, что вступление в ВТО без создания достаточных компенсирующих механизмов (переходные периоды, списки "защищенных" секторов хозяйства и экспорта) может привести к чрезмерным издержкам для национальной экономики.

К числу нерешенных проблем во взаимоотношениях России и ее партнеров по "клубу" следует отнести неоправданно затянувшийся процесс формирования полноценной "восьмерки" в финансово-экономической сфере. Здесь сложилась "многослойная" система механизмов взаимодействия.

С одной стороны, российский сушерпа по финансовым вопросам участвует в подготовке всех документов саммитов по валютно-финансовым и макроэкономическим вопросам. С другой стороны, министр финансов России приглашается своими западными коллегами на обсуждение лишь ограниченного круга тем в ходе регулярных встреч министров финансов "клуба". К ним относятся в основном проблемы, где от России ожидают донорский вклад (решение долговой проблемы беднейших стран, финансирование Глобального фонда и других социально-гуманитарных программ), или такие вопросы, которые не могут быть решены без участия нашей страны (пресечение финансирования терроризма, борьба с отмыванием преступных доходов и с коррупцией). Участники финансовой "семерки" не спешат допускать российского министра финансов к участию в принятии решений по вопросам управления мировой финансовой системой и по макроэкономической политике.

Следует подчеркнуть, что среди западных членов "клуба" нет единства мнений относительно оформления полноправного участия российской стороны во встречах министров финансов. Ряд партнеров уже длительное время ратует за привлечение представителя России к обсуждению всей повестки дня таких встреч. Однако консенсуса по данному вопросу пока не сложилось.

Аргументы, приводимые в оправдание консервации старой схемы работы финансово-экономической части "клуба", не выдерживают критики.

Так, ссылки на то, что Россия не может быть полноправным членом финансовой "семерки" потому, что не участвует в ВТО и ОЭСР, почему-то не выдвигаются при подготовке общих документов "восьмерки" к саммитам ее лидеров. Кроме того, целый ряд других стран "восьмерки", в свою очередь, не участвует в крупных организациях и институтах, которым "клуб" адресует свои рекомендации. Например, члены "Группы восьми", входящие в ЕС, не участвуют в АТЭС; Япония не является членом ОБСЕ; США долгое время не участвовали в работе ЮНЕСКО и т.д. Однако это не мешает "восьмерке" принимать решения, затрагивающие деятельность этих международных структур.

Не "работает" и довод о том, что Россию еще рано принимать в финансово-экономическую "семерку" потому, что решения по регулированию международной финансовой системы и по макроэкономической политике вправе принимать лишь те государства, которые в состоянии реально влиять на обменные курсы мировых валют и вносить ощутимый вклад в глобальный экономический рост. Если в начале существования "семерки" способность к крупномасштабным валютным интервенциям действительно имела практическое значение, то теперь этот потенциал не выполняет прежней роли. Ни США, ни члены ЕС, входящие в "Группу восьми", уже длительное время не используют это средство коррекции обменных курсов валют - одни по принципиальным политическим соображениям, другие - для создания более выгодных условий для своих экспортеров.

Однако даже если принять указанный довод как истинный, то придется признать, что современная Россия с ее валютным резервом, превышающим запасы большинства стран "восьмерки" (см. таблицу), уже "созрела" для полноправного членства в финансово-экономической части "клуба", тем более что Центробанк России ведет достаточно активную политику интервенций на валютном рынке в поддержку доллара.


Валютные резервы центральных банков и правительств стран "Группы восьми"

(в млрд. долл., на конец 2005 г.)

Страна Валютные резервы
Британия 46,1
Германия 34,2
Италия 19,0
Канада 34,2
Россия 174,0
США 38,2
Франция 64,7
Япония 824,3


Источники: интернет-сайты ЦБ России http://www/cbr.ru,МВФ http://www.imt.org/external/np/sta.

Точно так же не может быть принят и довод о том, что наша страна еще не готова к участию в выработке решений макроэкономического характера. Высокое качество бюджетной политики российского правительства с 1999 года (неоднократно отмеченное МВФ) и динамика экономического роста страны говорят как раз об обратном. Некорректность подобного аргумента особенно очевидна на фоне проблем системного характера, с которыми уже длительное время сталкивается ряд наших партнеров по "клубу" в бюджетной сфере и в сфере платежного баланса.

Глобальные проблемы. Несомненным успехом российской стороны (впрочем, и всей "восьмерки") стало формирование разветвленной системы сотрудничества с западными партнерами в сфере борьбы с международным терроризмом.

Наибольший размах и динамику такое взаимодействие получило после терактов в США в сентябре 2001 года. На ряде направлений (борьба с финансированием терроризма, предотвращение доступа террористов к ОМУ и ПЗРК, транспортная безопасность) российская сторона находится в режиме практически непрерывного диалога и конкретного сотрудничества с партнерами по "Группе восьми". Решения в данной сфере, принятые на саммитах и министерских встречах "восьмерки", ощутимо помогли усовершенствовать отечественную правовую и нормативную базу борьбы с террором, освоить передовой зарубежный опыт борьбы с этим злом.

В то же время и здесь освобождение от двойных стандартов идет непросто и фактически еще не завершилось. Проявлением этого служит хотя бы тот факт, что ряд членов "Группы восьми" - США, Британия - допускают присутствие на своей территории эмиссаров чеченских террористов, сквозь пальцы смотрят на сбор средств и вербовку наемников для террористической деятельности на Северном Кавказе.

Участие нашей страны в "восьмерке" помогло значительно ускорить решение целого комплекса вопросов ядерной безопасности (об актуальности этой проблемы в наши дни, накануне 20-летия трагедии в Чернобыле, много говорить не приходится). Здесь следует особо выделить значение Московского саммита ведущих индустриальных государств по ядерной безопасности (19-20 апреля 1996 г.). На этой встрече, созванной по инициативе России, был принят комплекс решений, нацеленных на укрепление безопасной эксплуатации ядерных реакторов. Лидеры восьми государств высказались за скорейшую разработку конвенции о безопасном обращении с радиоактивными материалами. Важное практическое значение имело принятое в Москве решение прекратить сброс радиоактивных отходов в море. Саммит принял Программу предотвращения незаконного оборота ядерных материалов. Этот документ впервые заложил основу для совместных мер в этой области по линии спецслужб, правоохранительных и таможенных органов.

В Москве удалось добиться прогресса и в обсуждении ряда разоруженческих вопросов. Было принято заявление в поддержку заключения к сентябрю 1996 года договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний.

Участие российских лидеров, членов правительства и экспертов в дискуссиях "восьмерки" по глобальным социально-экономическим и экологическим вопросам явилось источником полезного опыта для российской стороны в таких сферах, как энергетическая безопасность; решение проблем занятости и борьбы с бедностью; развитие систем образования населения всех возрастов; решение социальных проблем, порождаемых новыми информационными технологиями; формирование государственной природоохранной политики. Наработки "восьмерки" в этих областях были использованы российской стороной при формировании ряда законодательных и нормативных актов, регулирующих рынок труда, лесопользование, а также при разработке таких масштабных федеральных программ, как "Электронная Россия".

Особую актуальность имеют для России и ее партнеров по "восьмерке" наработки "клуба" в сфере энергобезопасности, использованные российским председательством при подготовке ключевых инициатив саммита 2006 года. Здесь следует выделить прежде всего решения встречи министров энергетики "Группы восьми", принятые на встрече в Детройте (2-3 мая 2002 г.) К приоритетным направлениям сотрудничества "восьмерка" отнесла инвестиционное сотрудничество в сфере энергетики и повышения энергоэффективности; создание благоприятного инвестиционного климата и обеспечение транспарентности энергетических рынков; развитие НИОКР в сфере энергетических технологий, в частности по таким направлениям, как возобновляемые источники энергии, энергоэффективность и чистые энергетические технологии; повышение уровня энергоэффективности и диверсификация источников энергии и энергоносителей. Простое сопоставление указанных рекомендаций с современной ситуацией на мировом энергетическом рынке указывает на исключительную актуальность дальнейшей разработки и конкретизации путей укрепления международной энергетической безопасности. Хочется надеяться, что российское председательство внесет весомый вклад в решение этой глобальной проблемы.

Дальнейшее укрепление позиций России в "восьмерке" и развитие самого "клуба" на основе равноправного партнерства входящих в него государств - важное направление создания демократического миропорядка.


1 Сестанович С. Где истинное место России?//Pro et Contra, т. 6, №1-2, 2001, с. 156.

2 Sherifis R., Astraldi V. From Rambouillet to Genoa. Milano, 2001, р. 159.